1 引言

国（guó）有控股企业是指，在企业的全部（bù）资本中国家资本股本（běn）占较高比例，并且由（yóu）国家实际（jì）控制的企业（yè）。传统国有企业存在体（tǐ）制单一、创新不足、效率偏低等问题。引入（rù）不同性质的（de）股东，能（néng）为企业带来灵活性、创新（xīn）性、高（gāo）效性。因此，混合所（suǒ）有制改革成为（wéi）国（guó）有企（qǐ）业可持续（xù）发展、做大（dà）做强的重（chóng）要途径，国有企业与（yǔ）外资（zī）企业、民营企（qǐ）业等的合作（zuò）不断推向深入（rù）和多元。应运而生的各类国有控股企业（yè）在生产（chǎn）经营管理（lǐ）过程（chéng）中（zhōng）会因为体制碰撞产生（shēng）诸多问题。因此（cǐ），如何切实（shí）解决（jué）国有控股企业法人治理结构中存在的实际问题，加快构建国有控股企（qǐ）业新发展格（gé）局，促进国有控股企业持续高质（zhì）量（liàng）发展具（jù）有现实意义（yì）。

2 公司法人治理结构（gòu）概念

从效率（lǜ）最（zuì）大化及效益最优化的角度出（chū）发，财产（chǎn）的拥有者通（tōng）常会（huì）将部分（fèn）个人财产转交给拥（yōng）有较强专（zhuān）业水平（píng）的管理（lǐ）人员来进（jìn）行（háng）经营（yíng）运作，从而解决因个人能力及眼界的不足导致的资产（chǎn）运营（yíng）风险（xiǎn），提升资源的利（lì）用效率。因（yīn）此在（zài）公司实（shí）际运营中，经营权及所（suǒ）有权往往存在分离情况，从而导致股东的合法权益（yì）无法得（dé）到有效保障。资（zī）产所有者如果不能针（zhēn）对资产经（jīng）营者制定出完善的管理机制（zhì），所有权及经营权如果不能科（kē）学有效划分，则必然会对公司正常有序（xù）运营造成诸多（duō）限制（zhì）及（jí）不便。从（cóng）法律的角度上说，公司（sī）法（fǎ）人（rén）治理结构的核心作用（yòng）就是针对公司（sī）法人进行切实的（de）约束管理，对公司（sī）所有主体的（de）活动加（jiā）以有效调控。公司的（de）拥有者、管理者、运（yùn）营者以（yǐ）及（jí）监督（dū）者都是（shì）公司的主体，只有公司内所有主（zhǔ）体分工明确、相互制（zhì）约（yuē）、通力（lì）合作，才能（néng）推动公司实现持续高质量发展。

3 国有控股企（qǐ）业法人治理结（jié）构

完善国有企业法人治理结（jié）构（gòu）是全（quán）面（miàn）推（tuī）进依法治（zhì）企、推进国（guó）家（jiā）治理体系和治理能力现代化的内在要求，是新一轮（lún）国有企业改革（gé）的重要任务。国有控股企（qǐ）业由（yóu）于（yú）股权的分（fèn）散及股（gǔ）东的多（duō）元性，为保护各（gè）方股东的既定合法权益。公司（sī）法人治理结（jié）构通常涉及（jí）四个层面: 首先，股东会作为（wéi）公（gōng）司最高决策（cè）机构，应对股（gǔ）东及公（gōng）司的所有者的职（zhí）权（quán）及（jí）义务加以明确的界定。其次，设（shè）立（lì）董事会或执行（háng）董事（shì）并明确（què）决策范围、董事的权利（lì）义务及履职要求。再（zài）次，设立（lì）公司监（jiān）事或监事会代表出（chū）资人执行（háng）对公司董事会（huì）、经营层的监督（dū）机制（zhì），同时对公司财务的准确性以及（jí）真实性加以监控。最后，要对经（jīng）营者即管（guǎn）理层的（de）运营机制、权（quán）利和职责（zé）进行明确的划分。公司的拥有（yǒu）者、管（guǎn）理者、监督者以及运营者各自独立运作、相（xiàng）互（hù）制衡、相互促进，才能保证企业获得最（zuì）佳的经济（jì）收益。

4 国有（yǒu）控股企业法（fǎ）人治（zhì）理（lǐ）结构存在（zài）的问题

4. 1 股东疏于管理

首（shǒu）先（xiān），公司成立伊始各位股东对于如何界定股东会及董事会（huì）的权限仍未形成清晰的概念，习惯（guàn）直接使用（yòng） 《公司（sī）法》中的（de）相关规定，导（dǎo）致首（shǒu）份（fèn） 《公司章程（chéng）》可能（néng）存在水（shuǐ）土不（bú）服、无法满（mǎn）足特定行业或（huò）特定股权结构的要求。其次， 《公司章（zhāng）程》一旦制定很少修改（gǎi），导致股东会对董事会的授（shòu）权长（zhǎng）期不变。同时股东派任到（dào）公司的（de）董（dǒng）事长（zhǎng）期不更换，董事必须具备很（hěn）强的履职能力（lì）和职（zhí）业操守，才不会形成 “内部控制”。最（zuì）后，公司股东除了在参加股东会时（shí）获取公司生产经（jīng）营（yíng）信息、履行股东职权外，平时很少直（zhí）接（jiē）过（guò）问公司（sī）情况。尤其是（shì）对外投资较多的股东，如派（pài）出董事、监事没有执（zhí）行（háng）定期报告机制，很少会主（zhǔ）动了（le）解公（gōng）司情况或董事会、监事（shì）会（huì）、经营层的履职情况。股东对（duì）于股东会决（jué）策事（shì）项的执行（háng）情况（kuàng）不了解、不（bú）重视，也未持续跟踪。董事（shì）会对于股东会授权（quán）的决策事项及其执行情况未能（néng）及时汇报股东知悉。虽然每年董（dǒng）事会（huì）都向股（gǔ）东会（huì）做年度工作报告，但（dàn）其（qí）内容通（tōng）常流于表（biǎo）面，也可能出现董事会总体履（lǚ）职良（liáng）好（hǎo），但个别董事不（bú）称职（zhí）、不给力的情况。

4. 2 董事会越俎代庖

我国 《公司（sī）法》对有（yǒu）限责任公司的股（gǔ）东会（huì）、董事会（huì）的（de）权利义务进行了（le）详细的规定，只要 《公司章程》没有变更（gèng）和调整（zhěng），公司应当（dāng）严格遵守 《公司法》中的相关规（guī）定。但在生产经营过（guò）程中，一些（xiē）公司往往（wǎng）会遇到董事会越权履职的情（qíng）况。一是股东在 《公司章（zhāng）程》中给予董（dǒng）事（shì）会过多权限，或者各方股东对于部分重（chóng）大权限未作（zuò）出（chū）明确规定，在实际运营时董事会很（hěn）可（kě）能不考虑事项的重大程（chéng）度，也未征（zhēng）求股东意见，自行替代股东会对这（zhè）些重大事项作出决定（dìng）。二是部分公司为求（qiú）效率、避免麻（má）烦而罔顾制度，以（yǐ）董（dǒng）事会会议（yì）的形式来（lái）替代股东会会议（yì）做决策。另外（wài），部（bù）分（fèn）股东过于信（xìn）任和依赖（lài）其派出的董（dǒng）事，董事说什（shí）么就是什么，导致（zhì）个别董事滥用职权、无视制度。

4. 3 监事会（huì）监督（dū）失效

国（guó）内公司（sī）的（de）监（jiān）事会因为各（gè）种历史原因（yīn），长期未能充分发挥对董事（shì）会（huì）及（jí）经（jīng）营班子（zǐ）的（de）有效监督。一（yī）方面，监事会获（huò）取公司信息的渠道比（bǐ）较窄，往（wǎng）往只能通过参加董（dǒng）事会会议（yì）的形式（shì）获取公司信息，并且获取的信息也是董事会（huì） “限量供应”甚（shèn）至是 “美化过的”; 另一方面，监事（shì）会（huì）除了（le）每年向股东会报告年度工作情况，没有形成（chéng）常规汇（huì）报反馈机制。股东无（wú）法实时掌握（wò）董事会、经营（yíng）层运作情况。部分监事尤其是职工（gōng）监事作为公司职工，需要在经营层管理下 “讨生活（huó）”，不太可能对董事（shì）会、经营层形成实质监督。

5 完善（shàn）国有（yǒu）控股企业法人治（zhì）理（lǐ）结构的策略

5. 1 改（gǎi）善股权结构，优化国（guó）有出（chū）资人制度

从（cóng）众（zhòng）多的历史教训中可知，对一个（gè）国（guó）有控股企（qǐ）业而言，并非国有比例越高越安全。国有股一股独（dú）大，往往会打击（jī）中小（xiǎo）股东的积极性，从而失去（qù）混（hún）合所有制改革的初衷。从（cóng）国资监管角度而（ér）言，固然对国有企业（yè）对外（wài）投资有原则上控（kòng）股的要求，但进行投资决策时还是应该科学、合理、审慎地决定出资比例。对于不熟悉、不精通的（de）领域可以在国（guó）有（yǒu）企（qǐ）业控（kòng）股的基础上适当调低（dī）国有（yǒu）持（chí）股（gǔ）比（bǐ）例，更多地引入具备技术、信息优（yōu）势的参股股东，甚至（zhì）放弃控股改为（wéi）参股，才是促（cù）进合作发展、确保（bǎo）资产安全的明智（zhì）选择。在签订股东（dōng）协（xié）议、制定《公司章（zhāng）程》时科学界定（dìng）各（gè）方股东的（de）责权利，不过于（yú）独（dú）断也不轻易退让，既要确（què）保国有（yǒu）资产保值增值，同时不损害中小股（gǔ）东的合法（fǎ）权益。必要时，及（jí）时签订补充协议（yì）或（huò）修改（gǎi） 《公司章程》，在互（hù）惠互利（lì）的基础上合作共赢。

5. 2 促（cù）进公司法人治理结构多元化

国有企业一股独大的（de）传统不（bú）利于国（guó）有（yǒu）控股（gǔ）企业法人治理水平（píng）的提升（shēng）。混合所有制改（gǎi）革就是要引（yǐn）入体（tǐ）制机制灵活（huó）、技术（shù）信息快捷的外（wài）资（zī）企业、民（mín）营企业乃至（zhì）个人股（gǔ）东，创新（xīn）灵活机制、提高市场变化应对能力、有效（xiào）防范化解风险。国有股一股（gǔ）独大通常（cháng）表（biǎo）现为国有股东（dōng）要求在董事会、监（jiān）事（shì）会（huì）、经营层（céng）占绝大多（duō）数。想要（yào）在（zài）保（bǎo）持国有董监高占多数的同时实现科学管理、有效（xiào）制衡，一（yī）方面可以增加（jiā）董（dǒng）事会、监事会（huì）、经营层职（zhí）数，允许中小股东增派董事、监事、高级管（guǎn）理人员（yuán）; 另一方面可以参考上市公司设立独立董事、国有企业设立外部董事的机制（zhì），在国（guó）有控股企业中（zhōng）引入外（wài）部董事。渠道既可以是国有（yǒu）控股企业自己聘请外部董（dǒng）事，也可以是股东自己聘任外部董事后（hòu）派（pài）驻到国有控（kòng）股企业（yè）任职。充分（fèn）利用外部董事专业优势及经验优势，尤其是（shì）在法律（lǜ）、财务、金融等方面的优（yōu）势为国有控股企业（yè）把脉问诊、防（fáng）控风险，真正（zhèng）实（shí）现（xiàn）公司多（duō）元化治理（lǐ）。

5. 3 充分发挥监事会（huì）监（jiān）督作（zuò）用

股东（dōng）是公司运营（yíng）产（chǎn）生效益的获得者，不管（guǎn）是董事（shì）会做出的决（jué）策（cè）还是经营层各项工作的（de）实施，其核心（xīn）目的都是确（què）保股东的合法权益（yì）。要想实现（xiàn）上述（shù）目标，必须促使（shǐ）监事会参与到公司的实（shí）际运（yùn）营（yíng）之（zhī）中，促使监事会的（de）监督落到实处，达到实（shí）效。一是监事会要（yào）认真履（lǚ）职、为（wéi）股东（dōng）实（shí）施实质性监督。二是除（chú）了列席董事会会议，监事会还（hái）应列（liè）席经营班子会议、公司（sī）其他（tā）重（chóng）大会议及活动（dòng），随（suí）时调（diào）阅公司财务报表等重要资料，充分畅通检（jiǎn）查监督渠道。三是大胆引入外部监事，切（qiē）实加强监事会（huì）的独立性（xìng）和监督力（lì）。

5. 4 规范（fàn）董事会运作

针对董事会（huì）的各项工作（zuò）加以规范可（kě）以从以下四个方面入手: 一是完善公司管（guǎn）理制度，明确股东（dōng）会、董事会（huì）职责权限，尤其是对（duì）投融资、关联交易、资产（chǎn）处置等重大事项要分（fèn）清金（jīn）额、划（huá）分界限。在执（zhí）行（háng）过（guò）程中一旦（dàn）发（fā）现问题（tí），及（jí）时进行调整。二是（shì）建（jiàn）立完善董事会专门委员会制度，如果董事会（huì）中国有股东派（pài）出（chū）董事占（zhàn）大多数，可以（yǐ）允（yǔn）许中小（xiǎo）股东派出的董事在专门委员会担任负责人或人（rén）数过半。三是（shì）换届（jiè）换董（dǒng）事，避免一家公司的董事会（huì）长期被少数（shù）几个人把控。四（sì）是（shì）除了董事（shì）会年度（dù）工作报告，可以要求个别董事（shì）定（dìng）期述职，及时了解董事及（jí）董（dǒng）事会运作情（qíng）况。

5. 5 不断完善（shàn）经营层（céng）的激励机制

研（yán）究表（biǎo）明，股票期（qī）权激（jī）励（lì）在（zài）优化（huà）经理层级激励机（jī）制方面具有重要的影响，不断扩展激励覆盖范围、增（zēng）加经（jīng）理人的持股比（bǐ）例，能够有效（xiào）提升经营层级人（rén）员工作（zuò）的积极性。对于国有控（kòng）股企业而言（yán），可（kě）以在既定目标条（tiáo）件下（xià）及合理（lǐ）范围内给予经营层乃至技术（shù）骨（gǔ）干（gàn）一定的股权激励，有（yǒu）效提升整个（gè）团队的（de）工作（zuò）积极性，促使整个团队积极参与企业决策，与企业（yè）共同成长（zhǎng）、共同进步。另外，可以（yǐ）适时从外部（bù）引入职业经（jīng）理人，全面（miàn）提升公（gōng）司经（jīng）营管理水平。

6 结论（lùn）

综上所述，想要构建完善的（de）国（guó）有控（kòng）股企业法人治（zhì）理结构，就必须要明确（què）股（gǔ）东会、董事会、监事会以及经营层的职责（zé）权限及相互关（guān）系，以（yǐ）促（cù）进公（gōng）司健康持续高质量发展。