1 海南垦地融合发展（zhǎn）背景

        2018 年 4 月 13 日，海南省宣布建设自由贸易试验区（qū）和中国（guó）特色自由贸（mào）易港。至此，海（hǎi）南（nán）迎来了前所未有的发展机遇，“ 全省一盘（pán）棋、全岛同城化 ”成为海南整体谋划发展（zhǎn）的重要理念。统筹全省城乡发展、推进农垦和地（dì）方城乡一体化（huà），是（shì）促进海南农（nóng）垦与（yǔ）地（dì）方经济社会协调发展、充分（fèn）发挥（huī）海南农（nóng）垦在现代农业建设（shè）中的示范（fàn）带动（dòng）作用（yòng）的关键（jiàn）。同时，垦地融（róng）合发展，亦是国家（jiā）“ 一带（dài）一路”倡议（yì）实施、海南（nán）国（guó）际旅（lǚ）游岛建（jiàn）设、海（hǎi）南农垦新（xīn）一轮改革（gé）发展、海南国土空（kōng）间规划等众多重大战略和改革的必然（rán）要求（qiú）。

2 海南（nán）垦地融合发展现状（zhuàng）

2.1 农垦移交社会职能

       从2010年（nián）起，海南农垦（kěn）便开始按照“体制融（róng）入地（dì）方、管理融入社会、经济融入市场”的目标 ，逐步推动社会职能移（yí）交市县（xiàn）。 2016 年 6 月，在《关于海南农垦（kěn）农场社会管理属地化（huà）改革的指（zhǐ）导意见》中提出在推进基层社会治理（lǐ）创新的基础上，海南农垦东昌农场正式（shì）挂牌成立“居（jū）”，以（yǐ）此（cǐ）正式（shì）移（yí）交社（shè）会管理职（zhí）能。另外（wài），海南农垦（kěn）直（zhí）属医院、医（yī）疗卫生、公安、水库（kù）、住房公（gōng）积（jī）金及学前教（jiāo）育（yù）等机构及事项均全面（miàn）移交地（dì）方；同时，由属地政府进行组织，例如美丽农场、小城镇、危房改造（zào）、基（jī）础设施等（děng）多项民生项目均（jun1）被（bèi）纳入地方（fāng）统（tǒng）筹（chóu）规划。

2.2 农（nóng）垦土地资源实施（shī）资（zī）产化、资本化

       土地作为海南省的宝贵资源，实施土地（dì）资本化（huà）及（jí）资产化，对解决（jué）部分资金紧缺问（wèn）题非常重（chóng）要。海南省及海南（nán）农垦（kěn）非常支持海南（nán）农垦土地（dì）资（zī）产化、资（zī）本化。2019 年 11 月（yuè），海南农垦在充（chōng）分（fèn）考虑（lǜ）适宜证券化试点的土地清单基础上，积极（jí）策划证（zhèng）券化产（chǎn）品 ，并（bìng）实（shí）施“ 工银（yín）瑞投—— 海垦控股（gǔ）集（jí）团（tuán）土地承包金（jīn）资产支持专项计划”，至此，以国有土地（dì）租金收益权作为（wéi）证券产品正式成为可能。该计（jì）划（huá）的成（chéng）功实施，是海垦集团（tuán）土地资（zī）本化、证券化改革创新（xīn）的重要成果，对垦区企业有效盘活土地资源（yuán）具（jù）有重要的示范作用。

2.3 发（fā）挥龙（lóng）头企业作用（yòng），进行产业整合

       历年来，海（hǎi）南农垦主要（yào）以橡胶为（wéi）主导产业，其他（tā）产业（yè）在规（guī）模（mó）、结构等（děng）方（fāng）面（miàn）均实力较弱。近年来，海南（nán）省迎来（lái）改革发（fā）展（zhǎn）新机遇，作为海南最大的（de）国（guó）有企业，海南（nán）农（nóng）垦深感责任重大。因此（cǐ），海南农垦充分把握改革新动（dòng）力，坚持创（chuàng）新（xīn）、协调 、绿（lǜ）色 、开放 、共享的（de）发展理念 ，加快实施“ 八八（bā）战略”。 2016 年后，海（hǎi）南（nán）农垦明确自身定位和（hé）历史责（zé）任 ，在产业方面 ，组建了茶业 、果业、胡椒业等公司；在（zài）金（jīn）融方面，组建（jiàn）了草畜、南繁 、医（yī）疗养生、金融（róng）控股等公（gōng）司 ；在运营方面，组建了实业、商贸物流等专业化公（gōng）司。例如（rú），海垦果业通（tōng）过构（gòu）建“ 海垦果业集团+ 专业（yè）合作（zuò）社”的股份合作经营模式，联结芒果（guǒ）种植户，实（shí）现芒果产业资（zī）源的有效整（zhěng）合 ；茶叶公（gōng）司通过对茶产业资源、茶叶加工、茶叶品牌 、茶叶销（xiāo）售渠道等方（fāng）面的有效整（zhěng）合 ，解决了（le）海 南（nán）茶产业“小、散、弱”等问题。海南农垦（kěn）通过“八八战略”的（de）实施，充（chōng）分发挥了龙头企业带动作用，促进了海南（nán）现代农业产业转型（xíng）升级及提质增效（xiào），给垦地产（chǎn）业（yè）融合发展带来积极影响（xiǎng）。

2.4 积极开展招商引资（zī）

       为全力支持海南自贸区（港）建设（shè），海南农垦发挥骨（gǔ）干（gàn）作用，立足于垦地合作、全面发（fā）展，保持（chí）与地方步调（diào）一（yī）致，积极开展（zhǎn）招商引资工（gōng）作，为海南经济发展（zhǎn）注（zhù）入新（xīn）动（dòng）能 。 2018年5 月 ，《2018 中国(海南)自由贸易试验区（qū）(港)百日（rì）大（dà）招商(项目（mù）) 活（huó）动（dòng）实施方案（àn）》发布，为各市县政府及各（gè）单位的招商工作指明方向。为积极响应该方（fāng）案，切实推进海南招商（shāng）引资工作，海南（nán）农垦专门制（zhì）定 了（le）《海南农垦（kěn）百（bǎi）日大招商活动实施方案》，由海垦集团领导班（bān）子亲自指导，成立多个招商小组，围绕海垦（kěn）“ 八八（bā）战（zhàn）略”，依托医疗健康、会展（zhǎn）、海洋经济、新能源（yuán）汽车（chē）等产业，对（duì）国内（nèi）外相关行业（yè）排名（míng）前 5 名的企业、世界（中（zhōng）国）500 强企业等 50 家以上企（qǐ）业实施“走出去”措施，开（kāi）展点对点招商。在（zài）招商过程中，海南农（nóng）垦以打（dǎ）造一流（liú）营商（shāng）环境、优化服务、极简（jiǎn）审批等相关（guān）配套政策，吸引了广（guǎng）大客商（shāng）到海南农垦投资兴业。海南农垦致力于以产业招商、精准（zhǔn）招商、以商（shāng）招商、人才引进和科（kē）技招商（shāng）等方式，与众多投资企（qǐ）业达（dá）成共识，签订协（xié）议，为（wéi）充分挖掘海南（nán）农垦丰富的资源潜力，推进垦地（dì）合作开发、助（zhù）力海南自贸区（港）建设打下良好基（jī）础。

3 海南垦地（dì）融（róng）合发展存在问题（tí）

3.1 规（guī）划不衔（xián）接（jiē）

       长期（qī）以来，海南（nán）农垦系（xì）统自成体系，本轮全（quán）省（shěng）“多规合一”规划编制恰逢新（xīn）一轮（lún）农垦（kěn）改革体制机制（zhì）及机构人员时期（qī），出现（xiàn）问题主要有：一方面，土地（dì）规划（huá） 由（yóu）当地市（shì）县政府统（tǒng）筹，另一（yī）方面（miàn），垦区土地的所（suǒ）有权（quán）在农垦企业，使得农垦（kěn）与市县政府在规划衔接（jiē）和土地利用工作方面脱节。目前，垦区有近（jìn）百个生产队居民点建设用地被（bèi）腾退，农（nóng）场场部建成区、现有场部（bù）及（jí）生产（chǎn）队基（jī）本未被纳入城镇体系，且建设用（yòng）地规模基本按照现状用地规模进行确定。据悉，“多（duō）规合一”规划划定农垦开发（fā）边界面（miàn）积3.27 万hm2，其中建设用地总量调控指标（biāo）为2.29 万hm2，农垦新增（zēng）建设用地指标较少，同时大量农垦场部、连（lián）队等现状建（jiàn）设用地被规划为农用地；海南（nán）农（nóng）垦开发边界（jiè）内划（huá）定永（yǒng）久（jiǔ）基本农田（tián） 980 hm2，陆域生（shēng）态保护红线593 hm2，二者合计（jì）1573 hm2，占开发边界总面积的4.77%，占建设（shè）用地可扩展空间的17.9%。据统计，开发边界（jiè）与陆域生态保护红线（xiàn）、永久基（jī）本农田两条底线控制严重（chóng）冲（chōng）突（tū），且陆域（yù）生态保护红线和永久基本农田零（líng）星分（fèn）散在开发边界（jiè）内，导致（zhì）开发边（biān）界内的土地难以利用。

3.2 合作（zuò）不深（shēn）入

       为确保垦地间形成利益共同体，针对垦地融（róng）合发展现状，海南（nán）农垦与海南省（shěng）澄迈、陵水、乐东县政府共同出资成立草畜科技有限公司，共同发展草畜产业，但在企业运（yùn）营过（guò）程中，在（zài）公（gōng）司治理、项目投资（zī）决（jué）策等方面各（gè）股（gǔ）东存在分歧，公（gōng）司实质性投资难以（yǐ）落实。为（wéi）了加快推进南平产业园开发建设，海南农垦与陵水县政府共同（tóng）出资成立南（nán）平医疗（liáo）养（yǎng）生产业园开发建设公司（sī），并积极开展了规划、设计及论证等（děng）前期的工作，但在园区开发（fā）运（yùn）营模式（shì）、管理机制、产业扶持政策方面（miàn）很难达成（chéng）一致。

3.3 对接不顺畅

       过去，海南农垦与地方实（shí）行（háng）的（de）是并行经济发展政策，分别采用不同的体制和（hé）模式，基（jī）本为2个相对独立的（de）体（tǐ）系，在经济社会发（fā）展中呈现出明（míng）显的“二元结（jié）构”，造成（chéng）农垦和地方在行政管理、司法、基础设施建设等方（fāng）面存在（zài）诸多矛盾。随着时代的发展和市场经济的（de）变化，海南农垦产业经济市场化和 社会职能（néng）管（guǎn）理改（gǎi）革成（chéng）为了必然（rán）趋势（shì）。市场（chǎng）化程度的深入推进和农垦改（gǎi）革的逐步完（wán）成，为探索农垦与 地方经济协调（diào）发（fā）展创（chuàng）造了（le）条（tiáo）件和机遇（yù），垦（kěn）地（dì）合作及 协（xié）调发展前景较好。但是，由（yóu）于垦地（dì）的长期发展（zhǎn）相 对独立，目（mù）前面临诸多融合发（fā）展问题，特别是在垦地（dì）对接（jiē）协调上，仍然存（cún）在（zài）垦地矛（máo）盾（dùn）复杂、沟通效率低、沟通效果不佳等问题，主要表现在职责不清、网格化巡查不完善（shàn）、联合打击工作协调机（jī）制不顺等（děng）。

4 海南垦地融合发（fā）展实施（shī）路径

4.1 空（kōng）间规划一体化

       政府（fǔ）在编制本市县国土（tǔ）空间规划时，应充分重视垦地融合发展有关事项，建立起与农垦的编制协同关系。一是（shì），在资（zī）规局设（shè）置“临时坐（zuò）班”制，根据需要，安（ān）排农垦人员在资规局临时办公，允（yǔn）许农垦人员协助开展国土（tǔ）空间规划相关（guān）工（gōng）作，便（biàn）于（yú）对涉（shè）及到垦地规划衔接问题时进行（háng）及（jí）时反馈及处（chù）理（lǐ），确保规划协调工作高效进行。二是，在资（zī）规局的协调下，农垦专员与市县国（guó）土（tǔ）空间（jiān）规划（huá）编制单位保持密切联系，按照（zhào）规划传导机（jī）制，落实省级规划总体布局（jú）和指（zhǐ）标分（fèn）配；由农垦统筹（chóu）系统内（nèi）关于国土空间开发（fā）、保护、整治修（xiū）复（fù）需求（qiú），在农垦系统内优化建设用地空间布局、优化永久（jiǔ）基本（běn）农田、生（shēng）态红线布局（jú）等。

4.2 产业（yè）融入一（yī）体化

       农垦企业要积极参与（yǔ）到属地国民经济（jì）评价、社会发展计划、政府工作报告等相关工（gōng）作，根据区位（wèi）优势、资源禀（bǐng）赋和产业发展定位开展（zhǎn）项目策划、招（zhāo）商引资等工（gōng）作，确保农垦产业与属地区域（yù）经济、社会发展相匹配。同时，农（nóng）垦（kěn）应在与地方政府协调的基础上，积极参与国土空间规划、产（chǎn）业规（guī）划、乡村振兴规划等，建（jiàn）立垦（kěn）地相互依存、相（xiàng）互促进的良好关（guān）系。各（gè）市县政（zhèng）府要将农垦各类产业园（yuán）区建设纳入属地政（zhèng）府的重点工作并给予（yǔ）支持，将园区的发展情况纳入市（shì）县政府的（de）考（kǎo）核体系，保证各类园区平等享受所在市县的各项普惠（huì）性政策。另外（wài），省级在下达（dá）给（gěi）农垦新增建设用（yòng）地指标、追加（jiā）分配每年（nián）结余及（jí）收回指标时，应统筹考虑，均衡垦地产业发展，促进（jìn）农垦产业园区健康发展和项目顺利进（jìn）行。

4.3 公共基础（chǔ）设施建（jiàn）设一体化

       各市县（xiàn）政府应将（jiāng）垦（kěn）区“ 五网”基础设施纳入到地方统一规划建设中来，给予（yǔ）财政支持，以“ 地方财政资金+ 农（nóng）垦自（zì）有资金+ 社会资本”的投入方式，加大投入力度，补齐（qí）垦区基础设（shè）施（shī）建（jiàn）设短板，推（tuī）动农垦（kěn）和地方基础设（shè）施建设有效（xiào）衔接。基层医（yī）疗卫生机构（gòu）标（biāo）准（zhǔn）化建设是海南省（shěng）推进乡村（cūn）振兴（xìng）战略、城乡一（yī）体化的重（chóng）要任务，因此（cǐ）农垦企业要按照“ 用集体（tǐ）土地，建（jiàn）集体设施，供集体使用”的原则，主（zhǔ）动（dòng）配合市县政府相关部门，采取灵活（huó）多样的方式，确（què）保（bǎo）各作（zuò）业区、生（shēng）产队卫（wèi）生室建设，补齐基（jī）层（céng）医疗卫生短（duǎn）板，推进城乡（xiāng）医疗卫生均（jun1）衡（héng）发（fā）展，提高（gāo）垦地间基层卫生机构（gòu）标（biāo）准化水平和服（fú）务能（néng）力。

4.4 土（tǔ）地利用一体化

       目前，垦区部分生产队（duì）存量建设用地利用分散、效率低下，造成较大（dà）的资源浪费。省级相关职能部（bù）门应（yīng）会同农垦研（yán）究出台垦区（qū）存量建设用地置换（huàn）的有关规（guī）定，明确在（zài）总量不（bú）突破的前提（tí）下，允许（xǔ）垦区存量建设（shè）用（yòng）地在权属用地范围内，按照（zhào）集（jí）约、节约、高效利用的原则进行空间置换，置换（huàn）后仍按存量建设用地管理，原乡村存量建设用地置换至场 部（bù）周（zhōu）边的土地（dì），纳入城（chéng）镇开发边（biān）界并（bìng）按城镇建设（shè）用 地管理（lǐ）。各市（shì）县要以新型城（chéng）镇化（huà）和美丽乡村（cūn）建设为（wéi）契机，在建（jiàn）设用地规划布局、建设用地置换手续办理、建设用地供应等方（fāng）面给（gěi）予（yǔ）充分支（zhī）持，推动垦区零散存量建设用地（dì）优化布局，盘活垦区存量（liàng）建设 用地资源，促进垦区建设（shè）用地集约节约利用（yòng）。垦区 建设用地应充分发挥其价值，这对垦地融合发展、支持海（hǎi）南全岛（dǎo）同城化建设具有重（chóng）要的意义。

4.5 项（xiàng）目招商和落地一体化

        项目招商及落地是产业发展的（de）重要条件。为发挥垦地资源互补优势并充分挖掘海南整体发展潜力，通过（guò）垦地一体化建设助力自贸港口建设，对垦地共同（tóng）推动项目招商（shāng）和项目落（luò）地至关（guān）重要。在项目（mù）招商方面，需要（yào）政（zhèng）府在产（chǎn）业政策、银行贷款、公共（gòng）基础设施建（jiàn）设等方面（miàn）给予大力支（zhī）持，为投（tóu）资企业创（chuàng）造良好的投资环境；另外（wài），需要（yào）农垦做好项目方（fāng）案策（cè）划（huá）、资源（yuán）呈现、土地提（tí）供，并积极主动（dòng）举办各种招商活（huó）动（dòng），为投资企业进入寻找（zhǎo）切入（rù）点。在项目（mù）落地方（fāng）面，需要政府将项（xiàng）目纳入规划，并（bìng）给予供地上的（de）便利；另外，农垦应积极协调政府、投（tóu）资企业、农场（公司）职工多方关系，在土地征用（租赁）、土地综合整治等方（fāng）面发挥重要作用，切实推（tuī）动项目落地和产（chǎn）业发展。

5 保障措施

5.1 组（zǔ）织管理

       首先 ，将农垦发展纳（nà）入重（chóng）要议事（shì）日程中来，加强垦地（dì）融合发展工作（zuò）的统筹协调，制定垦地融合（hé）发展行动计划年（nián）度实施方案 ，形成“ 一级（jí）抓一级、层层抓落实”的工作机（jī）制，强力推进垦地融合协调（diào）发展进程。另外（wài），农垦应设置产业发展（zhǎn）战略（luè）规划部等部门，并（bìng）成立垦地融合发（fā）展（zhǎn）事务办，积极联系（xì）政府，携手共（gòng）进，高（gāo）效沟通，有效推进（jìn）垦地融合发展相关事项。

5.2 政策支持（chí）

       省政（zhèng）府各职能（néng）部（bù）门（mén）应（yīng）按照（zhào）自贸区（港）建设的标准，以垦区作（zuò）为自贸（mào）区（qū）港建设中农村（cūn）地区（qū）发展的样板，积极研究垦地融合发展的相（xiàng）关政（zhèng）策（cè）需求，以（yǐ）主动创新为工作思路，在土地出（chū）让金返还（hái）、存量建设用地空间置换、土（tǔ）地流（liú）转税费（fèi）减免（miǎn）等（děng）方（fāng）面（miàn）给予政策支持，为（wéi）各市县推动垦地（dì）融合发（fā）展提供支撑。

5.3 创建机制

      首先，创建融合模式。打破“ 壁垒”，寻求（qiú）有利于资源共享、利益（yì）共存（cún）、风险共（gòng）担的垦地融（róng）合发展模式，全面（miàn）挖掘海南优势资（zī）源，实（shí）现“ 全省一（yī）盘棋（qí），全（quán）岛同城化”战略布局；其次，推动机制创新。不仅（jǐn）要建立起合作模式，同时应制定有效的沟（gōu）通、衔接机制（zhì），如规划协同（tóng）机制（zhì）、事务（wù）联席（xí）会（huì）议机制、服（fú）务协调机（jī）制、监管（guǎn）协同机制等；再次，建（jiàn）立（lì）保障机（jī）制。应（yīng）建立起垦地社会（huì）责任共担机制、重（chóng）大项目（mù）风险评估机制、垦地（dì）融合发（fā）展协会、垦地（dì）融合（hé）改革创（chuàng）新机构等。

5.4 人（rén）才交流

       首先（xiān），加（jiā）强挂职交流。在省（shěng）级层面，应根据垦地融合发展情况，由海垦控股（gǔ）集团与省政府各（gè）职能（néng）部门互派（pài）人员挂职，进行学习（xí）及交流；在市县级层面，以农（nóng）场（公（gōng）司（sī））为主与属（shǔ）地市县（xiàn）政府进（jìn）行协调，允许农垦派出专员到相关部门进行挂职，必要时（shí），亦可通过农垦提出申请，属（shǔ）地政府根据（jù）实际需（xū）要，派出相（xiàng）关人（rén）员至农（nóng）垦挂职。其次，加强人才引进。垦（kěn）地应围绕农垦改革及（jí）自贸（mào）区（港）建设制定统（tǒng）一人（rén）才引进标准并建立人才（cái）评价机（jī）制，处理好人才引进与培养（yǎng）的关（guān）系、刚性引（yǐn）才与柔性引才（cái）的关系、新进人才与原有（yǒu）人才的关系，确保能够（gòu）吸（xī）引（yǐn）人才、留住人才。海南农垦土地（dì）资源（yuán）丰富，约占海南全省陆域面积（jī）的 1/5，在海南的发展（zhǎn）过程中具有举足轻重的地（dì）位。特（tè）别是在当前海南自贸区（港）建设大背景（jǐng）下，加强垦地融合发展，促（cù）进资（zī）源优（yōu）势互（hù）补，实现利益最大化，更好（hǎo）的推动与建设海南省（shěng）“全省一盘（pán）棋（qí），全岛（dǎo）同城化（huà）”战略布局。