体制机（jī）制改（gǎi）革是国有资本的活水之源。国资（zī）监管体制改（gǎi）革总体经历了分行（háng）业管理与（yǔ）收放权交（jiāo）替、管（guǎn）人管事管资产相结（jié）合、管资本三（sān）个（gè）阶段。本文以（yǐ）“山西模式”为例（lì），对（duì）本轮以“管（guǎn）资（zī）本”为主（zhǔ）的国有（yǒu）资本授权经营体制改革（gé）进行（háng）深入研究分析，以期（qī）为地（dì）方“两类公（gōng）司”改革试点提供可（kě）参（cān）考（kǎo）、可借鉴、可实施的模式和思路。

       2017年（nián），山西省启动新一轮国资国（guó）企改革，筹建成立山西（xī）省国有资本投资运营有限公司（sī），省国资委将（jiāng）所（suǒ）持（chí）原22家省属国企股权全部（bù）一次性注入。截至2021年10月末，公司（sī）资产总额超过3.5万亿元，持有整合重组后的18家省属国（guó）企（以（yǐ）下统称“出（chū）资企业”）股权，间接参控股29家（jiā）上市公（gōng）司，拥有7家直属工具类公（gōng）司。

一、山（shān）西（xī）省（shěng）国资运营模（mó）式分析（xī）

（一）授权体制改革分（fèn）析

       山西（xī）省在全国率先构建国（guó）资监管（guǎn）“品字架构（gòu）”。省两（liǎng）类公司成立以来总体经历了两（liǎng）个阶段：

       第一（yī）阶（jiē）段（duàn），2017年（nián）11月（yuè）至2020年3月。省国（guó）资委对山西省国有（yǒu）资本投资（zī）运营有限（xiàn）公（gōng）司（sī）进行部分授权，明确了（le）10项授权（quán）放权事项。其中，7项（xiàng）授权是针对两类公司自身运营管（guǎn）理层面（miàn）事项（xiàng），3项授（shòu）权是针对出资企业层面（miàn）事（shì）项，授权两类公司（sī）决定出（chū）资企业的投资计（jì）划、发行公司债券、重大融资、担保事（shì）项。

       第二阶段，2020年3月至今。“山西省国有资本投资运营有限公司”更（gèng）名为“山西省国有（yǒu）资本运营有限公司”（以下简称“省国资（zī）运营公（gōng）司”），进一步深化（huà）改革形（xíng）成“分级授权、厘清职责、品字架（jià）构”的山西（xī）特（tè）色国资监管新体制。省国（guó）资（zī）委作（zuò）为国有资（zī）本所有权代表，专司监管；省国资运营公（gōng）司履行出资（zī）人管资本职责，依法开展国有资本市场化运营，做好国有资本“进退流转保”，二（èr）者（zhě）就授权范围（wéi）内明确（què）的（de）事项（xiàng）各自对省委（wěi）省政（zhèng）府负责，具体如（rú）下（xià）图（tú）1所（suǒ）示。

（二）管控机制改革分（fèn）析

省国资运营公司改变传统“管企业”的行权履职（zhí）方式，构建“管资本”的（de）运营（yíng）管控（kòng）模式。

从行权（quán）机（jī）制来看。省国资运营公司（sī）管（guǎn）控机制深化（huà）改革的目标是做出资企业的“积极股东（dōng）”，逐（zhú）步建立健（jiàn）全股东（dōng）代表及委派董监事机制实现对出资企业的管控。省国资运营公司（sī）以资本为纽（niǔ）带，以产权（quán）为基础（chǔ），通过法人治理结构履行出资人职责，推（tuī）进出（chū）资企（qǐ）业尽快建立起规范（fàn）完善的股东会、董事会制度，运用股（gǔ）东会表决（jué）、按照（zhào）持股比例委派董事等方（fāng）式行使国（guó）有股东权（quán）利，维护国有股东利益。

从管控模式来（lái）看。目（mù）前，省（shěng）国资运营公司采用战略管（guǎn）控和财务（wù）管控相结合，重点关注出资企业优化国资布局提升产业竞争力（lì）的战（zhàn）略目（mù）标，以及以“两额（é）五率”为核心的效益（yì）目（mù）标，包括利润总额、经济增加值、全员劳动生产率（lǜ）、研（yán）发（fā）投（tóu）入（rù）增长率、“六新”收入增长率、资产证（zhèng）券（quàn）化率（lǜ）、资产负债率。省国资运营（yíng）公司制定出资人（rén）职责指引，建立授权放权清单和投资（zī）项目（mù）负面（miàn）清（qīng）单，通（tōng）过（guò）清单式管理、专业化服务（wù），引导（dǎo）企业聚焦主责主业，聚焦提质增效，加快（kuài）提升对（duì）出（chū）资（zī）企业的前瞻（zhān）指引力、战略管控力。

（三）运营（yíng）效果分析（xī）

       山西省作为典型的资源型经（jīng）济（jì）省份，首创性地构建了国资（zī）监管“品字架构（gòu）”，经过近两年的实践和探索，深（shēn）化改革（gé）试（shì）点取得初步成效。

1.国有（yǒu）资（zī）本（běn）保值增值（zhí）情（qíng）况

       国有资（zī）本保值增值是两类公司改革试点的关键目标（biāo）。在省国资运（yùn）营公（gōng）司战（zhàn）略管控、财务管（guǎn）控及出（chū）资企（qǐ）业（yè）精细化管理的共（gòng）同努力（lì）下，受益于专业化重（chóng）组、产（chǎn）业链协同效（xiào）应以及煤（méi）炭、有色金属大宗商品价（jià）格持续攀升等的利好影响，出资企业经营业绩稳步增（zēng）长，实现利（lì）润翻番。2021年1-10月（yuè），出资企（qǐ）业共实现营业收入12190.37亿（yì）元，同比增长10.75%；利润总（zǒng）额（é）389.48亿（yì）元（yuán），同比增长133.13%；资（zī）产总（zǒng）额达34165.62亿元，同（tóng）比（bǐ）增长3.06%，主要经营指标创历史（shǐ）新高。

所控股的18家上市公司业绩也逆势上（shàng）涨，根据机构盈（yíng）利预测，2021年（nián）可实现营业总（zǒng）收入2764亿元，同比增长（zhǎng）26.32%，总资产报（bào）酬（chóu）率同比（bǐ）提升2.56个百分点。同时（shí），粗略估算省（shěng）属国有资本保值增值率预计将（jiāng）达到（dào）110.32%，国有资（zī）本较好（hǎo）地实现了保值增值。具体如（rú）下图2所示。

2.国有资本布局优化情况

       从总体思（sī）路来看。省（shěng）国（guó）资运营公司发挥市场化专业（yè）化平台作用，深入研究提（tí）出了“232”的总体工作思（sī）路，以产业（yè）关联（lián）和有利于（yú）提高企业竞争力为根本遵循，以“有（yǒu）进有（yǒu）退、归类合并（bìng）、归核整合”为核心内容，围绕“聚（jù）焦发展（zhǎn）和两非两资剥离（lí）”两条主（zhǔ）线，运用资产重组、股权合（hé）作、无偿（cháng）划转、协议转让等多种手段，推进省属国企战略性重组和专（zhuān）业（yè）化整（zhěng）合。

从实施路径（jìng）来看。省国资运营公司全面梳理（lǐ）摸底省属国企及其子公司，对处于同一行业（yè）、业态（tài）相同或相近、资产（chǎn）同质、市场（chǎng）同类，以及同一（yī）产业链上（shàng）的企业或资（zī）产，以行业龙（lóng）头企业（yè）为主（zhǔ）体重组整合或新设合并（bìng）。对不符合全省转型（xíng）发展导（dǎo）向、不符合企业（yè）功能定位与战略发展方向以及（jí）经济效益差（chà）、资产规模小、产业层次低的企业逐步退出。

从改革效果来看（kàn）。2020年的（de）专业化战略重组涉（shè）及省属国企80%的资产总额、75%的一级企业，原28家省属（shǔ）国企（qǐ）调整至19家，推动形成主业（yè）清晰、差异（yì）化发展、高端化转型的省属国企结（jié）构，加快从“一煤独大”向（xiàng）“八柱擎天”转变。下一步（bù）省国资运营公（gōng）司将继续做好“加减（jiǎn）乘除”。一（yī）方面（miàn），加强调研，不（bú）断推（tuī）动出资企业（yè）整合省（shěng）内外优质资源；另一方面，力抓（zhuā）非主业、非优势（shì）“两非”的剥离和低效（xiào）、无效资产“两资”的退出（chū），纵深推进国（guó）有资本布局优化调（diào）整。

3.国有资本运作情况

 国（guó）有资本运作是两类公司改革试点（diǎn）的关键举措。

 从总体思路来看。省（shěng）国资运营（yíng）公司充（chōng）分利用直属工具（jù）类公司专（zhuān）业优势，围绕“优化（huà）存量、力抓增量”主线，主动服务（wù），着力构建以优质上市公司为（wéi）核心的（de）资（zī）本运作策（cè）略，力争推进（jìn）竞（jìng）争性领域国有资产尽数资本化、证（zhèng）券化。

从实施路径来看。一方面，积极做优存量（liàng），指导用好现有上市公司（sī）平台（tái），支（zhī）持（chí）并购重（chóng）组产（chǎn）业链上（shàng）下游关键（jiàn）环节核心企业，推动优质资产（chǎn）注入上（shàng）市（shì）公司。引导上市公司（sī）通过定（dìng）向增发、优先股及发行证券（quàn）化产品等多元化方（fāng）式（shì）融（róng）资，优化（huà）资（zī）产负债（zhài）结（jié）构。推进（jìn）上市公（gōng）司加强与证券公司、基金公司等专业机构的合作（zuò）力度，运（yùn）用股权运作策略工具，做好市值管理，不断提升上市公司质量（liàng）；另一方面，着力（lì）做大增量（liàng），全面梳（shū）理出资企业及其子（zǐ）公（gōng）司状况，建立上市后备企（qǐ）业资源库，挖掘优选一批创（chuàng）新力强（qiáng）、成长（zhǎng）性好的专精特（tè）新（xīn）企业（yè），实施重点跟踪、扶持。支持（chí）抢抓（zhuā）北交（jiāo）所成立机遇，精准（zhǔn）掌握政策，力促（cù）现有新三板挂牌企（qǐ）业、区（qū）域性（xìng）股（gǔ）权交易（yì）中心挂牌（pái）企（qǐ）业转板（bǎn）上市，推动省（shěng）属上市公司数量、实（shí）力“双倍增（zēng）”，不断提升国有资本（běn）证券化（huà）水平。

       从改革效果来看。截至2021年（nián）12月2日收（shōu）盘，18家控股上市公司总（zǒng）市值（zhí）达到6073.85亿元，同（tóng）比增（zēng）长（zhǎng）65.91%，呈现出强劲增长态势。但（dàn）与（yǔ）深化改革（gé）试（shì）点的总体目（mù）标相比（bǐ），与资本市场发达区域相比，还存在较（jiào）大差距（jù），下一步（bù）省国资运营公司将继续坚持存量（liàng）增量并重，探索构建大市值监测与风险预警（jǐng）平（píng）台，不（bú）断提高资本运作能力和水平，全力提升国有资本市场价值（zhí），力促国有资本保值增值。

4.投资管控（kòng）情况（kuàng）

       从管控机制来看。省（shěng）国资运营（yíng）公司以“转型发（fā）展引领、经济效益（yì）第一（yī）、责任人（rén）制度”为核心要求，健全支持、止损、平滑三大机制，着（zhe）力构建分类分层、

清单式差异化（huà）的全过程（chéng）动态投资管控体系。狠抓（zhuā）事前管理，实行分（fèn）类管（guǎn）理机制（zhì），以（yǐ）“两个机构、三重否决、四级管理（lǐ）、五维（wéi）论证”为（wéi）核心强化投（tóu）前管控。做强企业董事会、投资（zī）决（jué）策委员（yuán）会两大（dà）机（jī）构（gòu）。建立涵盖企业董事长、法律部（bù）门和（hé）省国资运营公司的三（sān）重否（fǒu）决（jué）机制，健（jiàn）全“业务部门-国资运（yùn）营研究院-专（zhuān）家咨询委员会-决（jué）策（cè）会议”的（de）四（sì）级（jí）同（tóng）步可行性研究决策程（chéng）序，扎（zhā）实市场、技术、经济（jì）效益、投资风险可行（háng）性研判，抓好项目资金来源（yuán）落实重点，严控投（tóu）资规模与企业资本实力、财务承受能力、资产负债水平（píng）等相适应，引导投向主业、新兴产业、高科（kē）技含量领域，大（dà）力提升投资决策科（kē）学化水（shuǐ）平（píng）。另（lìng）外（wài），强化（huà）事（shì）中管（guǎn）理，建立（lì）“刹车（chē）”机制，以“一（yī）个平台、四（sì）维（wéi）控制、四算管理（lǐ）、一重约束”为（wéi）核（hé）心强化（huà）投中管（guǎn）控（kòng），建好（hǎo）、用好投资监管大数据平（píng）台，对实施、运营中（zhōng）的投（tóu）资项目进行常态化（huà）、动态跟踪分（fèn）析，发生影响投资目的（de）实（shí）现的（de）重大不利变化时立即预警。指导出资企业做好固定（dìng）资产（chǎn）投资项目的预算控制、进度控制、质（zhì）量控制、合同控制，特（tè）别是严格预算执行，严控设（shè）计（jì）概算不超可研投资估（gū）算、施工（gōng）预算（suàn）不超设计概算、竣工结算决算（suàn）不超施工预算。抓实（shí）抓好股权投资（zī）项（xiàng）目即被（bèi）投资企业的（de）财务监控，强化（huà）财务（wù）硬约束，促进实（shí）现预期投资目标。同（tóng）时，做实事后管理（lǐ），抓（zhuā）好投资项目（mù）评价和专项审计“两个（gè）关（guān）键”，将企业领导人员（yuán）和项目负责（zé）人薪酬待遇、提拔与后评价结果、审计结（jié）果挂钩，倒逼科（kē）学决（jué）策。

       从管控效果（guǒ）来看。截至目前（qián），省国资运营公司否决出（chū）资（zī）企业投资项目3个（gè），涉及投资额（é）合计（jì）约（yuē）28亿（yì）元；暂缓投资项（xiàng）目9个，涉（shè）及投（tóu）资额合计约（yuē）210亿元，下（xià）大力（lì）气抓（zhuā）有（yǒu）效投资，刹住不理性的投（tóu）资、盲目（mù）的投（tóu）资（zī），力（lì）争切实（shí）发挥好投资的引领、带动（dòng）和（hé）支撑作用（yòng）。不断（duàn）调整（zhěng）优化国有（yǒu）资（zī）本布局，努力弈活转型升级高（gāo）质量（liàng）发展“全（quán）盘（pán）棋”。

二、存在（zài）的问（wèn）题和不足（zú）

（一）体制层面

       目前（qián）授权体制改革（gé）还处于摸索阶段，地（dì）方国资委、地方两类公司的权（quán）责界面仍需更加科学化、明晰（xī）化（huà）。要进一步（bù）找准（zhǔn）地方两类公司的功（gōng）能（néng）定位，合理（lǐ）界（jiè）定国有资本所有权与经营权边界，为（wéi）真正（zhèng）实现（xiàn）国有资本授权经（jīng）营体（tǐ）制改革“放得下、接得住、管得好”奠定坚实基础。

（二）机（jī）制层面

       目前管控机（jī）制改革还不（bú）够彻底，国有资本（běn）管控方式仍（réng）然未能完全从行政监督转变为通过法人治理机制履行职责，地方两类（lèi）公司还没有真正（zhèng）地实（shí）现能（néng）够遵（zūn）照商业（yè）原则成为出（chū）资（zī）企业的“积极股东”。还需进一步（bù）着力（lì）推（tuī）进法人治理机制改革，建立健全在法人持股基础上的董监（jiān）事（shì）委派机制，通过股东会表（biǎo）决、董事会表决体现出（chū）资人意志（zhì），确保去行政化（huà）彻底到位。

三、思（sī）考和建议

       通过（guò）模式研究发现，要（yào）下好国有资本（běn）授权经营体制改（gǎi）革“一盘棋（qí）”，两类公司起着至关（guān）重要的作用，是本轮国资国（guó）企改革（gé）“关（guān）键（jiàn）中的关键”。地（dì）方（fāng）两类公（gōng）司改革须完（wán）成两（liǎng）项重点硬任务。

一是结合区（qū）域国资国企（qǐ）改革所处（chù）阶段特征、产业布局（jú）结构等实际情况（kuàng），因地制（zhì）宜地选择授权机制，并找（zhǎo）准地方两类（lèi）公司（sī）的功能定位，合理（lǐ）确定地方国资委、地方两类公（gōng）司（sī）权责界面，避免出现“叠（dié）层架（jià）屋”、形同虚（xū）设等（děng）情（qíng）形（xíng）。

二是要精准把握“管资（zī）本”核心要（yào）义，实行“积极股东”管控模（mó）式，抓好国有资本布局优化和国（guó）有（yǒu）资本回（huí）报“两个目标”。一（yī）方面（miàn），做出资企业的“积极（jí）股东（dōng）”，建立（lì）规范完善（shàn）的法人治（zhì）理（lǐ）机制。通过委派（pài）董监事实现对出资（zī）企（qǐ）业的管控（kòng）；另（lìng）一方（fāng）面，立足长远，根据本地产（chǎn）业（yè）发展（zhǎn）现（xiàn）状与特点，统筹规划区（qū）域（yù）产业布局的重（chóng）点方向，深入推进存量（liàng）战（zhàn）略性重组，扩（kuò）大重（chóng）点新兴产业投资，加快剥离退出非主业、非优势业务和低（dī）效无效资产。通过有进有退不断调整优化（huà）国有资本（běn）布局，实现聚焦式（shì）、高端化发展（zhǎn）。此（cǐ）外，充（chōng）分（fèn）利用证券化这（zhè）个抓手，以市（shì）值管（guǎn）理为考评，在资本层面下狠功夫，建立起（qǐ）体系化、专业化的（de）研究团队与（yǔ）资本运作团队，练（liàn）就精准研判“基本功”，锻造资本（běn）运作“硬实力”，敏（mǐn）锐捕捉市场机会，用好用活资（zī）本市场，全力推（tuī）进IPO、并购（gòu）重组以及股权运作策略与工具的探（tàn）索创新等，加速国有（yǒu）资产证券化，做好（hǎo）上市公司市值管理（lǐ），不断提升国有（yǒu）资本（běn）市场（chǎng）价值，力促国有资本保值增值。