为了保护好（hǎo）青（qīng）山绿（lǜ）水、发展好（hǎo）生态经济、提（tí）高农民生活水平（píng），发展文旅产业已然成为浙江省经济社会发展（zhǎn）的重要力（lì）量，也是浙江实现共同富裕示范区建设、乡（xiāng）村振兴、大花园建（jiàn）设等重大战（zhàn）略的有效（xiào）途径。农（nóng）文旅产业融合发展，通过田园风光、乡野文明与自（zì）然风（fēng）光等（děng）资源的（de）紧密结合，深入打造体验型休闲度假产品，最终（zhōng）实现城镇与乡村、民俗（sú）文（wén）化与田园风光的深（shēn）度联合。

一、文旅产业发展的（de）瓶颈问题

      土地、资金（jīn）和人（rén）才是文旅产业融合发展的三大要素。长期以（yǐ）来，土地（dì）保障一直是制约（yuē）文旅项（xiàng）目开发（fā），包括业态布局和产品开发（fā）的（de）瓶（píng）颈问（wèn）题（tí），主要包括生态环境的保护、土地（dì）资源的保障、开发（fā）效益（yì）的保证三大问（wèn）题。

（一（yī））生态环（huán）境保护（hù）问（wèn）题。当前，旅（lǚ）游已成为人民美好生活追求（qiú）不可或缺的部分。发（fā）展全（quán）域旅游，做活“文旅+”文（wén）章，培育发（fā）展（zhǎn）文旅新业态是文旅（lǚ）产业高质量发展的必（bì）由之路（lù），从传（chuán）统的观光旅（lǚ）游向（xiàng）休闲度假（jiǎ）转型（xíng）升（shēng）级是（shì）消费者对文旅产品需求的变化，要解决游客“留（liú）下来”、在景点“住下来（lái）”的需求。大多数文旅项目的开发都选择在生（shēng）态（tài）环境优良的乡村地区，此（cǐ）类区域往往是森林公园、名胜风景区、生态保（bǎo）护区等，会受限于因生（shēng）态保（bǎo）护而（ér）制定的（de）各类规划的（de）制（zhì）约（yuē），比如不能建索（suǒ）道，那就无法解（jiě）决（jué）交通问题；不能（néng）建（jiàn）酒（jiǔ）店，那就无法解决住宿（xiǔ）问题；不能建（jiàn）各（gè）类体验项目，那就（jiù）无法解决娱乐问题。

（二（èr））土地资源保（bǎo）障问题。浙江省“七山（shān）一水两分田”的格局，需要（yào）正确处理好（hǎo）“保耕地”与“保发展”之间的关系。传统的供地方式无（wú）法有效解决农（nóng）地转用、土地利用规（guī）划、占补平（píng）衡指标等系列问题，导致（zhì）投资方无法落地文（wén）旅项目。具（jù）体来看，一是空间规（guī）划的问题，可（kě）供开发的乡村旅游（yóu）资源通常分布在城镇之外（wài），这些（xiē）地方往（wǎng）往没有可供开发（fā）的建设（shè）用地，在用地指标安排上较为（wéi）困难；二是用地范围的问题，当前文旅产业发展会（huì）同步（bù）带动农（nóng）业发展，通（tōng）过提升品牌影（yǐng）响（xiǎng）力、跨（kuà）界融合等（děng）方式（shì）为农业（yè）创收赋（fù）能，但由于（yú）农（nóng）业设（shè）置用地（dì）范围限（xiàn）制，导致文旅（lǚ）项目配套所需的基础设施无法建设，严重阻碍了农文旅产业融合（hé）发展。

（三）开发效益（yì）保证（zhèng）问题。投资额（é）较大、投资（zī）回收期较长（zhǎng）是（shì）文旅项目存在的共（gòng）性。大多（duō）数文旅项目采取“片状”供地，此类整地出让的方（fāng）式直（zhí）接影响项目总开（kāi）发成本，不利于招商引资（zī）。根据（jù）文旅（lǚ）项目开发的实践经验，实际建设用地较（jiào）项目整体单位而言占比并不高，但由于现有的征地方式，需要成片获取（qǔ）土地（dì），导致（zhì）项（xiàng）目开发（fā）中（zhōng）的土地成本极高。因此，投资方为收回（huí）投入成本，通常会出现开发房地（dì）产的情况，这与文旅项目（mù）保护性（xìng）开（kāi）发的要求严重背离。另外，由于极高的（de）土地成本，大大降低（dī）了投（tóu）资方（fāng）落地（dì）项目的（de）信心。

二、“坡地村镇（zhèn）”政策（cè）由来

       文旅项目（mù）用地问题是随（suí）着社会经济发展加速、投（tóu）资项目（mù）不断（duàn）增加出现的新（xīn）问（wèn）题。国家高度重（chóng）视文旅项目供地（dì），出台了一系列（liè）的相关政策（cè）支持。

       随（suí）着新型（xíng）城市化的持续推进，社会经济发展、城乡建（jiàn）设与耕地保护之间的矛盾始终存在，耕地保护面临多重压（yā）力。浙江省独（dú）特（tè）的资源禀赋以及（jí）严格的耕地（dì）占补平衡和生态保护政策，要求必须以科（kē）学合理（lǐ）的方式开（kāi）发利用丰富的低丘（qiū）缓坡（pō）资源。为有效推动文（wén）旅（lǚ）项（xiàng）目发展（zhǎn），在国家（jiā）有关政策的指引下，浙江（jiāng）省国土资源厅等 9 部门于 2015 年（nián）联（lián）合下（xià）发（fā）《关（guān）于“坡（pō）地村镇”建设（shè）用（yòng）地试点工作（zuò）的通知》（浙（zhè）土资发［2015］13号（hào）），在全（quán）省范围内开展“坡地村镇”试点项目。

经（jīng）过几年努力，浙江逐渐探索出（chū）一条“开发与保护并重（chóng）、建设与环境融合”的坡地开发利用新机制，其核心为（wéi）点状（zhuàng）供地，走出（chū）了一（yī）条统筹“保耕地、保生态、保发展（zhǎn）”的生态型土地利用（yòng）新道路。2018 年（nián）制定出台（tái）《关（guān）于做好低丘缓坡开发（fā）利用推进生态“坡地村镇”建设的若干意（yì）见（jiàn）》（浙政办发［2018］64 号），通过合理（lǐ）开发利用低（dī）丘缓坡资源，破解项目开发中（zhōng）的土地制（zhì）约，通过向（xiàng）山（shān）坡地要土地、要空间，为文旅项目开发所需的建设（shè）用（yòng）地提（tí）供了另一种方法（fǎ）。

三（sān）、“坡地村镇”建设助推农文（wén）旅（lǚ）产业发（fā）展取得的成效

       浙江省“坡地村（cūn）镇”建设（shè）用地（dì）试（shì）点工作，为（wéi）当（dāng）地文（wén）旅项目（mù）开发提供了强有力的（de）政策支持，激活了（le）投资（zī）方投资乡村旅游的热情，带动了地方农村居民的（de）就业，激活了当地（dì）文旅（lǚ）产业经营模式（shì），吸引了许多优秀的年轻人回到农（nóng）村，实现了多方共（gòng）赢的良（liáng）好局面。经过几年试（shì）点（diǎn）实（shí）践，浙江省“坡地村镇”政策为文旅项目开发及（jí）文旅产（chǎn）业发展带来（lái）了极大的推动作用。浙江省“坡地村镇”建设用地试点在 2018 中国（guó）“三农”发（fā）展大（dà）会上被评为“2017 中国三农（nóng）十大（dà）创新榜样”，是浙江省政府 2018年度“改革创新（xīn）项目”。

（一）推动（dòng）文旅产（chǎn）业加快发展。文游项目所需土地与（yǔ）山坡地地形（xíng）的天（tiān）然契合性（xìng）以及“坡地村镇”试点明确的“点状布局、垂（chuí）直开发”方（fāng）式（shì）与文游项目（mù）用地（dì）的（de）需要高度吻合，因此，“坡地村镇”政（zhèng）策试点是一项因地制宜的好政策，可以从（cóng）根本（běn）上解（jiě）决文（wén）旅项目开（kāi）发所需的用地问题，从资（zī）源不（bú）可开发到（dào）可开发，有效推（tuī）动乡村休（xiū）闲度假旅游产业、文（wén）旅产品新业态的培育（yù）和发（fā）展。2014～2020 年，浙（zhè）江省（shěng）“坡地村镇”试点政策共（gòng）节省建设用地指标（biāo）约 2 万亩，累计培育（yù）各类项目 129 个，其中 14 个重点项目已成功通（tōng）过了省（shěng）级验（yàn）收并实现投运。浙江省文旅产业小镇、康养旅游小镇等文旅、康（kāng）养类（lèi）项目快（kuài）速发展，如莫（mò）干山裸心谷（gǔ）等洋家乐项目、建德（dé）开元（yuán）芳草地乡村酒店项目、诸（zhū）暨十里春风等。从类别看，“坡地村镇”129 个试点项目（mù）中，文旅类（休闲（xián）养生、生态旅游、民（mín）宿酒（jiǔ）店等）项目（mù）有 87 个（占 67%），可见“坡地村镇（zhèn）”试点对文旅项目的发展具有明显的推动作用。

      “坡地（dì）村镇”政策极（jí）大地降低了文旅项目的（de）用地（dì）成本（běn），进而有效地激发投资活力。“转征（zhēng）分类、差别供（gòng）地”，即点状征“林”后变为建设用地，而建设（shè）用地之（zhī）间的生态保（bǎo）留用地按土地原用途（tú）管理“只征不转（zhuǎn）”，典型（xíng）的项目有：德清裸心谷（gǔ）项目（项目总用地 458 亩（mǔ），新建（jiàn）的建筑占地12 亩）、诸（zhū）暨云溪九里康养小镇（项目总规划面积 2，917 亩，建设用地194 亩）等，以上项目只需要征用少数用地就可以解决项目建设用地（dì）需求，用地成本明显降低。同时，项目（mù）内的道路、生活配套设（shè）施等符合划拨用地条件的（de），则采用划（huá）拨用地的方式。“坡地村（cūn）镇”既保证（zhèng）了（le）有效供地，又大幅（fú）降低（dī）了投（tóu）资方的用地成本，激发了社（shè）会资本的投资热情。

（二）提升文旅项目产（chǎn）品质量。按照“坡地（dì）村镇”政策“房在（zài）林中，园在山中（zhōng）”的要（yào）求，建设用地（dì）须（xū）选择（zé）山（shān）林空地，通过将酒店（diàn）、咖啡馆等（děng）业（yè）态布（bù）局在山中，有（yǒu）效解决了原来（lái）消费者无法在优美山水（shuǐ）环境中停（tíng）留、住（zhù）宿的痛点，切实提升了文旅（lǚ）项目的产品质量。消费者不（bú）再将目光局（jú）限于山水景（jǐng）观观光，更加注（zhù）重对文旅产品的感受及（jí）体验，完全改变了过去“到此（cǐ）一（yī）游”的（de）旅行方式。通过（guò）布局多元业态（tài），游客在文（wén）旅项目的（de）选（xuǎn）择上可以（yǐ）满足其追求个性化（huà）、体验化和情感化的需求。从“观光游”到“体（tǐ）验游”，不仅（jǐn）表现在游客对旅游产品、行为、活动的选择上（shàng），更表现在整个旅游市场对（duì）旅游品质的重视和逐步（bù）提升上。

        建德市（shì）近（jìn）几（jǐ）年先后有 15 个（gè）项目列入“坡地村镇（zhèn）”试点。江南秘境·江南渔（yú）村项目是江（jiāng）南秘境国（guó）际（jì）旅游（yóu）度假区首个实施开发的（de）项目，位于三江口、“两江一（yī）湖”风景（jǐng）名胜保护（hù）区严东关景区的核心区域。项目开发过程中（zhōng），为（wéi）尽可能保持原有（yǒu）地形地貌不受破（pò）坏（huài），通（tōng）过点状（zhuàng）布局、垂直开发的方（fāng）式，坚持保（bǎo）护性开发（fā），秉承“大保护、小开（kāi）发”的理念，按“宜农则农、宜建则建、宜林（lín）则（zé）林（lín）”原则（zé），充（chōng）分利用建德低（dī）丘缓坡资源，发掘富春江优质生（shēng）态环境资（zī）源优势，把生（shēng）态红利、旅（lǚ）游资源、文化禀赋转变为发展红（hóng）利，在最大限度保护环境的（de）前（qián）提下（xià）进行建筑、设（shè）施（shī）的合（hé）理（lǐ）规划布局，做到（dào）开发建设（shè）与生态保护并重。项目建成（chéng）开业后（hòu），已（yǐ）成（chéng）为杭州都市（shì）经济圈内又一个（gè）休闲度（dù）假的好（hǎo）去（qù）处，用秀（xiù）丽（lì）的风景（jǐng）、丰（fēng）富的体验设（shè）施吸引游客过夜停留，有效带动周末经济发展。

（三（sān））带动地方（fāng）经济融合发展

1、促进大旅游产业集群发（fā）展，实现旅游经（jīng）济高（gāo）质量发展。以消（xiāo）费（fèi）者需求（qiú）为导向，将吃住行（háng）游购娱（yú）相关的产业进行集聚，形成有（yǒu）影响（xiǎng）力的产业集（jí）群。充分利用好“坡地村镇”政策，按照“点状布局、垂直开发”的要求，布局和打造文游产业经济带，以（yǐ）集（jí）群效应带动旅（lǚ）游（yóu）经济发（fā）展。德清莫（mò）干山民（mín）宿是浙（zhè）江高端名宿集聚地的典型代表，是浙江省民宿产业（yè）集群的示范，从 2007 年（nián）第（dì）一家洋家乐开业到现在（zài），已（yǐ）经（jīng）成为全国（guó）民宿业的标杆（gǎn）。以民宿发展为核心，逐渐形成（chéng）了一条网状产业链，涵盖（gài）设计施（shī）工、培训教育、供（gòng）应链物流、农产（chǎn）品销（xiāo）售、文创设计、直播（bō）营销等（děng）。诸暨（jì）市“枫和里”乡村旅游示（shì）范区，以新王线为文（wén）旅产业发展（zhǎn）带，串（chuàn）联沿线主要村庄和重点项目，形成“一脉五谷六（liù）村”的旅游空间格局。项目所在组团都受（shòu）到土地政策的限制，但受益于“坡地村镇”政（zhèng）策的（de）影响（xiǎng），项（xiàng）目已落地并有（yǒu）序推进（jìn）。

2、推动乡村产业振兴，实现百姓增收，有效推进乡村振兴。按照（zhào）旅游行业的带动效应，每增加 3 万美元的旅（lǚ）游收入，将为全（quán）社（shè）会增加直接就业机（jī）会（huì） 2 个和（hé）间（jiān）接就业机会（huì） 5 个。“坡（pō）地村镇”政策带动民（mín）宿业发展，除直接解决了当地百（bǎi）姓（xìng）的就业问（wèn）题外，还（hái）解决了当地老百姓农产品（pǐn）的销路问题。莫干山（shān）镇 180 多平（píng）方公里（lǐ）的范（fàn）围内分布着近（jìn）千家（jiā）民宿，按平均每家民宿需要 5～15 位（wèi）从业（yè）人员估算，民宿的发展为当地（dì）村民提供了许多就业机会。疫情爆发（fā）之前（qián），每年约 200 万中高收入群体游客到莫（mò）干山旅（lǚ）游住宿，他（tā）们的强购买力也（yě）大（dà）大带动（dòng）了当地的土特（tè）产销售，提（tí）高了（le）农民（mín）的额外创收，解决（jué）了原本销（xiāo）路难的问题。在安（ān）吉山川村赤豆洋高山（shān）生态旅游度假项目建设（shè）过程中，当地农民的收入（rù）迅速（sù）提（tí）升，每年（nián）为村集体额外创收 100 余万元，提供各（gè）类就（jiù）业岗（gǎng）位 300 余个，农民收入实现持续快速增长。

四、启示及建（jiàn）议

（一）结合（hé）国家政（zhèng）策（cè）要求，紧紧围绕乡村振（zhèn）兴重大战略（luè）部署，进一（yī）步优（yōu）化完善现有制（zhì）度。目（mù）前，除浙江省以外（wài），安徽（huī）、重（chóng）庆（qìng）、海南、广东等省市积极探索“点供（gòng）”用地在乡村振兴中的实施，其他地方政府可以充分总结现（xiàn）有经验，在制定有（yǒu）关政策时，强化政府统（tǒng）筹（chóu），联（lián）合多部门研究，紧紧围绕国家在点状供地（dì）等创（chuàng）新性供地方（fāng）式中的要求（qiú），制定适合（hé）当地发展、利于（yú）文旅项目（mù）实施的政策。

（二（èr））重视全过程管（guǎn）控，确保项目开发与环境（jìng）保护双赢。牢牢抓住国土空间（jiān）规划调整的窗口机遇期，结合本地区发展规划，统筹考虑乡村文旅产（chǎn）业用地布局及规（guī）模，做好与各级规划的（de）衔接。在用地审批过程中，严格管控（kòng），制定负面（miàn）清单，实施以（yǐ）用地需求为导向（xiàng）的分类审批管理机制（zhì）。项目（mù）开发过程中，要严格实施（shī）监（jiān）管，对发生破坏生态、环（huán）境修（xiū）复不到位等情况的，及时取消项目资格并收回用地指标。