万亿专项债额度为何提前下达？为何禁投土储、房地产？财政部这么回应
来源 Source：昆明众彩官网和麦肯（kěn）企业（yè）管（guǎn）理（lǐ）咨询有限（xiàn）公司 日期 Date：2019-09-11 点击 Hits：2907
综合自：21世纪经济报（bào）道（dào） 周潇枭、PPP观（guān）察（chá）
9月4日，国务院（yuàn）常务会（huì）议召（zhào）开（kāi），部署精准施策加大（dà）力度做（zuò）好“六稳”工（gōng）作；确定加快（kuài）地方政府（fǔ）专项债券发行（háng）使（shǐ）用的（de）措施，带动有效投资支持补短板扩内需。会议确定，根据地方重（chóng）大项目建设需要，按规定（dìng）提前下达明年专项债部分新增额（é）度，确保明（míng）年初即可使用见效。9月6日，财政部召开“加快发行使用地方政府专项债券（quàn）”发布会，详细介（jiè）绍了该项政策出台的（de）背景（jǐng）及更（gèng）具体的安（ān）排。
同时需要注意（yì），对于该笔（bǐ）新增额度的使用范（fàn）围（wéi），设定了（le）三项（xiàng）要求和四个禁（jìn）止：
铁路、轨（guǐ）道（dào）交通、城市（shì）停车场等（děng）交通基础（chǔ）设施；城乡电网、天然气管网（wǎng）和储气（qì）设施等能源项目；农林水利，城镇污水垃圾处理等生态（tài）环保项（xiàng）目；职业（yè）教育和（hé）托幼、医疗、养（yǎng）老等民生服务；冷链物流（liú）设（shè）施，水电气（qì）热（rè）等市政（zhèng）和产（chǎn）业园区基础设（shè）施。2．在符合（hé）上（shàng）述重点投向（xiàng）的重大基础（chǔ）设（shè）施领（lǐng）域，专项（xiàng）债可用作项目（mù）资本金。以省为单位，单（dān）一（yī）省份专项（xiàng）债（zhài）规（guī）模（mó）的20%左（zuǒ）右可用于项目资本（běn）金。3．加（jiā）强项目管理，防止出现（xiàn）“半拉（lā）子”工（gōng）程。专项债额度（dù）向手续完备（bèi）、前期（qī）工作准备（bèi）充分的项目（mù）倾斜，优（yōu）先考虑发行使（shǐ）用好的地区和今冬明春具备施工条件的地区。各（gè）地和有关部门要加强项（xiàng）目储（chǔ）备（bèi），项目必须有收益（yì），要优（yōu）选（xuǎn）经济社会效益（yì）比（bǐ）较明（míng）显、群（qún）众期盼、迟早要（yào）干的项目（mù）；要（yào）防（fáng）止一哄而上，确保项目建设取得实效。此（cǐ）次国常会同时明（míng）确，专项债资（zī）金不得用于（yú）以下四个领域：该要（yào）求（qiú）的用意（yì）也相当（dāng）明确（què），即（jí）政策要“要着眼补短板、惠民生、增后劲，进一步扩大有（yǒu）效投资”。这也体（tǐ）现（xiàn）了（le）在今年8月23日（rì）《国务院关（guān）于今年以来预算执行（háng）情（qíng）况的（de）报告》“下一步财（cái）政重（chóng）点（diǎn）工作安排”中提出的，要（yào）进一（yī）步（bù）厘清专项债券合（hé）理边（biān）界（jiè），精准聚焦国家重大战略和重（chóng）大（dà）项目。并强化（huà）监督问责，从（cóng）严（yán）整（zhěng）治举债乱象，有效遏制隐性债务增（zēng）量。
随着（zhe）发行时限临近，广东、四川、浙江（jiāng）等逾20个省份的全年新增专项债券额度已使用完毕，全国仅剩2343.93亿元余额（é）待发（fā）。
从发行（háng）进度来看，截至8月底，辽宁、福建（jiàn）等17省的（de）专项债（zhài）额度已经（jīng）用完，经（jīng）济总（zǒng）量靠前的省市基本都已（yǐ）经用完，仅有江苏进度较慢，只发（fā）行73.72%；天津、新疆、青海（hǎi）等专项（xiàng）债（zhài）发（fā）行规（guī）模超过限额的（de）90%，也即将用（yòng）完；湖北、湖南、吉（jí）林和黑龙江相对较慢（màn），还不到70%。从新增（zēng）额（é）度来看，与各地经济发展（zhǎn）程度有较大（dà）关（guān）联，广东、山东、江苏、安徽、浙江和河南（nán）均（jun1）超过1000亿元，贵州和西（xī）藏较少，仅为7亿元。从2018年累计可用空间来看（kàn），全国还有1.2万亿（yì）的（de）额度，但北京（jīng）、上海（hǎi）两地就占了5000亿元（yuán），明显分布不均（jun1）；如果再加上2019年未发行的额度，全国是（shì）1.43万（wàn）亿。
主动作为：进一（yī）步扩（kuò）投资
财（cái）政部副部长许宏才回应21世纪经济（jì）报道记者（zhě）提问（wèn）介绍了政策出（chū）台的背景，上（shàng）半年我（wǒ）国经（jīng）济延续总体平稳、稳中有（yǒu）进态（tài）势。当前外部（bù）环境更趋复（fù）杂严峻，国内经（jīng）济下行压力（lì）加大（dà）。为此，国务院要（yào）求各地区（qū）各部门（mén）要按照党中央、国务院部署，增强紧迫感，主动作为，把（bǎ）做好“六稳”工作放（fàng）在更加突出位置，围（wéi）绕办（bàn）好（hǎo）自己的事，用好逆周期调节政策工（gōng）具，在（zài）落实好已出台政策基础（chǔ）上，梳（shū）理重点领域关键问题精准施策。加快发（fā）行（háng）使用专项债（zhài）、提前下达2020年额度等（děng）系列部署（shǔ），就是积（jī）极财政政策主动（dòng）作为、精准施策的表现之一（yī）。对于2019年（nián）地方专项债（zhài），要着眼补（bǔ）短板、惠民生、增后劲，进一（yī）步扩（kuò）大（dà）有效投资，今年限额内地方政府专项债券要确保9月底前（qián）全部发行完毕（bì），10月底前（qián）全部拨（bō）付到项目上，督（dū）促各地尽快形成实（shí）物工作量。提（tí）前下达2020年部分（fèn）专项债额（é）度，许宏才表示，经十三届全国人大常委会第七次（cì）会（huì）议通过（guò），授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政（zhèng）府债务限额的60%以内，提前下（xià）达（dá）下一（yī）年（nián）度新增限额（包（bāo）括一般债务限（xiàn）额（é）和专（zhuān）项债（zhài）务（wù）限额）。授（shòu）权期限为2019年1月1日至2022年（nián）12月31日。“根据全国人大常委会授权（quán），按规定提前（qián）下（xià）达明年专项债券部分新增额度，做好各项准（zhǔn）备（bèi）工作，确保明（míng）年初即（jí）可（kě）使用见效，带动有效投资，支持补短（duǎn）板、扩内（nèi）需”，许宏才表示。2019年我国地方政府新增债（zhài）券限额，包括（kuò）列入赤字的一般债券9300亿（yì）元，不列入赤字的（de）专项债券2.15万亿元。专项债在（zài）地方债中（zhōng）作用愈发显（xiǎn）著，是稳（wěn）投资重要的政（zhèng）策工具。财政部数据显（xiǎn）示（shì），截至（zhì）8月底，已安排使用新增（zēng）专项（xiàng）债券15902亿（yì）元，约（yuē）占同（tóng）期已发行新增专项债券的（de）80%。具（jù）体用（yòng）途方面，棚（péng）改等保障性住房（fáng）建（jiàn）设6238亿（yì）元，占39.2%；铁路、公路等交通基（jī）础设施1579亿元，占9.9%；用于市（shì）政建设1186亿元，占（zhàn）7.5%；用于（yú）科教（jiāo）文（wén）卫等民（mín）生领（lǐng）域526亿元，占3.3%；用于（yú）农林水（shuǐ）利263亿元，占1.7%。“地方专项债带动作（zuò）用比较大。提（tí）前下达2020年专项债额度控制在60%以（yǐ）内，以2019年2.15万（wàn）亿专项债规模来计（jì）算，意味着最多可以提前下达1.29万亿额度。地这1.29万（wàn）亿中20%可用于项目资本金，大概（gài）可带来2000亿（yì）元（yuán）项目资本金（jīn），这部分可撬动（dòng）万亿投资，加上其他非资本金（jīn）专项（xiàng）债，可带动的投（tóu）资可达（dá）到（dào）2万亿元”，对（duì）外经（jīng）贸大学教授毛捷对21世纪经济（jì）报道（dào）记（jì）者表示。
资本金适用（yòng）领（lǐng）域扩大到10个
除了提前下达额度（dù），专项债的（de）使用范（fàn）围也有所扩大，可（kě）用于资本（běn）金的项目领域（yù）也随之扩大，政（zhèng）策积（jī）极力度进一步（bù）加大。许宏才指出，根据向地（dì）方了解的项目准备（bèi）情（qíng）况，此次拟（nǐ）提前下达（dá）的专项债券重点用于铁路、轨道交通、城（chéng）市停车场等交通基础（chǔ）设施，城乡电（diàn）网（wǎng）、天然（rán）气管网和（hé）储（chǔ）气设施等能源项（xiàng）目，农林（lín）水利，城（chéng）镇（zhèn）污（wū）水（shuǐ）垃（lā）圾处理等生（shēng）态环（huán）保项目，职业（yè）教育和托幼（yòu）、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市（shì）政和产业园区（qū）基（jī）础设施。其他领域符合条件的项目如（rú）准（zhǔn）备充（chōng）分、短期可形成（chéng）实物工作量（liàng），也（yě）可以给予支持。不符合（hé）专（zhuān）项债券政策范围的无收（shōu）益项目应通过一般债券或财政资金给予（yǔ）支持。“本次专（zhuān）项（xiàng）债券（quàn）使用（yòng）范（fàn）围较原来有（yǒu）所扩大，主要是（shì）财政部根据地（dì）方（fāng）上报项目和（hé）实际情况，扩大投资用于民（mín）生领域”，许宏才表示（shì）。今年6月份《中共中央办公厅（tīng） 国务院办（bàn）公厅关于做好地（dì）方政府专项债（zhài）券发行及项目（mù）配（pèi）套融（róng）资工（gōng）作的通知（zhī）》对外印发，允许（xǔ）将专项债券作为符合条件的重大项目资本金；对于专项债券支持、符合中央重大决策部（bù）署、具有较大示（shì）范带动效应的重大项目，主要是国家重点（diǎn）支持的铁路（lù），国（guó）家（jiā）高速公路和（hé）支持推进国（guó）家（jiā）重（chóng）大战略（luè）的地方高速（sù）公路，供电，供（gòng）气项目。在评估项（xiàng）目（mù）收益偿还专项债券（quàn）本息（xī）后专项收入具备融资条（tiáo）件的，允许将（jiāng）部分专项债券作为（wéi）一定比例的项（xiàng）目资本金。专项债券用（yòng）作资本（běn）金的（de）的领域，由（yóu）现有的4个领（lǐng）域，进一步扩大到10个领域：铁路、收费公路、干线机场（chǎng）、内河航电（diàn）枢纽和（hé）港口、城（chéng）市（shì）停车场、天然气管网和储气设施、城（chéng）乡电网、水利、城（chéng）镇污（wū）水垃圾处理、供（gòng）水。“鼓励地方在符合政策规定和防控（kòng）风险的（de）基础上，尽量多安（ān）排专项债券用于项目资本金。以省份（fèn）为单（dān）位，专（zhuān）项债券（quàn）资（zī）金用于项目资本金的规（guī）模占该省（shěng）份专项债券规模的比例一般控制在20%左右。具体还要（yào）根（gēn）据（jù）项目实际（jì）情（qíng）况作出安排，更好发挥专项债券（quàn）的带（dài）动作用”，许宏（hóng）才表（biǎo）示。
“提前批”禁投土储（chǔ）、房地产
为了尽快形成（chéng）投资实（shí）物量，这（zhè）批（pī）“提前批”的（de）专项债也作出明确界定。许宏才表示，此次提前下达的（de）专项债券（quàn）额度（dù）不得用于土地储备（bèi）和房地（dì）产相关领（lǐng）域，不得用于置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。中（zhōng）央财经大学教授乔宝云对21世纪经济（jì）报道记者表示，提前下达的专项债（zhài）额（é）度，是为了（le）带动有效（xiào）投资，支持（chí）补短板扩内需，列（liè）举的铁路、轨（guǐ）道交通（tōng）、生态环保等（děng）项目，相对土储、房地（dì）产等作用要更为（wéi）明显。“在（zài）’房住不（bú）炒’调控背景下，也在借此引导地方政府行（háng）为，这只是针（zhēn）对这批提前下达额度的专项债。2020年地（dì）方专（zhuān）项（xiàng）债资金分配中，仍然会考（kǎo）虑地方土地（dì）储（chǔ）备、棚户区改（gǎi）造等合理资金需求”，国泰君安（ān）交易投资委员会首席研究员周文渊对21世纪经济报道记者（zhě）表示。“提（tí）前批”专项债在（zài）地区间如何分配（pèi）呢？许宏才（cái）表示（shì），按（àn）照国务（wù）院（yuàn）常务会议要求，按照“资金跟项目走”的（de）要求，此（cǐ）次（cì）拟提前下（xià）达（dá）的（de）专项债券额度向手续完备（bèi）、前期工作准备（bèi）充分的项目倾斜（xié），优先考虑发行使用好的地区和今冬明（míng）春具备施工条件的地区。主要是想发挥好投资带（dài）动作用。财政部预算（suàn）司巡视（shì）员王（wáng）克冰表示，以（yǐ）资金绩效为（wéi）导向，坚持（chí）形成有效投资，确保形成实物工作量。按照“资（zī）金（jīn）跟项目走（zǒu）”的要求（qiú），重点向项（xiàng）目准备充分、已完（wán）成立项审批（pī）拆迁环评等各项手续和前期工作、今冬明（míng）春（chūn）具（jù）备施工条（tiáo）件的地区倾斜。
坚（jiān）守（shǒu）防风险（xiǎn）底线
国务院常务会议在释放积极信号的（de）同时，也指出：各地和有（yǒu）关（guān）部门（mén）要加强项目储备，项（xiàng）目必须有收益，要优选经（jīng）济社会效益（yì）比较明（míng）显、群众期盼、迟早（zǎo）要干的项目（mù），同时也要防止（zhǐ）一哄而上，确（què）保项目建设取得实效。王克冰指出，以合格合规为重点，坚持项目合格合规。加强项目储备，必须要做（zuò）好项目前（qián）期准备（bèi），履行各（gè）项审批程序（xù），优（yōu）选经济社会（huì）效（xiào）益比较明显、群众（zhòng）期盼、迟早要干的项目，决不能一哄而上（shàng）、“萝卜快了不洗（xǐ）泥”，确保项目建设取（qǔ）得实效。“以风险防（fáng）控为底线，明确项目投资方（fāng）向。专（zhuān）项债（zhài）券必须（xū）用于有收（shōu）益的政府（fǔ）投资项（xiàng）目，融资规模与项目收益相（xiàng）平（píng）衡，聚焦地方政（zhèng）府早投晚投都（dōu）要投的项目（mù）和补短板、强弱项（xiàng）的（de）基础设施项目。优（yōu）先考虑专项债券发（fā）行使（shǐ）用好的地区，重点支持财力好举债空间大的地区（qū），对地方债（zhài）务（wù）风险（xiǎn）较高的地区少（shǎo）安排或不（bú）安排”，王克冰（bīng）表示（shì）。财政部（bù）重申，地方政（zhèng）府举借债务坚持中央不救助、坚持（chí）谁举债谁负责。王克冰表示，在地方党委和政（zhèng）府（fǔ）领（lǐng）导下，建立财政、发展（zhǎn）改革、金融管理等部门协（xié）同配合（hé）机制。各地财政部门上报专项（xiàng）债券需求时，由同级发展改革部门提（tí）供项目需求单子，符（fú）合专（zhuān）项债券发行（háng）条件的财政部（bù）门（mén）全（quán）部吸收采纳，最终需要（yào）省级政（zhèng）府批准（zhǔn）确认。加强地方财（cái）政、发展改革等部门（mén）与金（jīn）融单位之间的沟通（tōng）衔接，支持做好专项债（zhài）券发行及项目配套融资工作。财政部、发展改革委负责（zé）做好此次地（dì）方上（shàng）报专项债券项目的审核把关；金融管（guǎn）理部门指导金融机构做好配（pèi）套融（róng）资（zī）工作。
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